بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه : 3070

تاریخ دادنامه: 1؍11؍1398

شماره پرونده: 9701542

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای امید محمدی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 29 کد شماره 12040102004 و تبصره های 1، 3 و 6 تعرفه عوارض سال 1397 شورای اسلامی شهر اسلامشهر 

 گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند 29 کد شماره 12040102004 و تبصره های 1، 3 و 6 تعرفه عوارض سال 1397 شورای اسلامی شهر اسلامشهر را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

” احتراماً، اینجانب امید محمدی به وکالت از شاکی در جهت تبیین خواسته به استحضار آن عالی مقام می رساند، شورای اسلامی شهر اسلامشهر طی مصوبه ای تحت عنوان { عوارض کسری حد نصاب تفکیک}، مبادرت به اخذ جواز به شهرداری­ اسلامشهر جهت اخذ وجوهی غیرقانونی از شهروندان مربوطه می نماید. مصوبه مذکور به نحو ذیل است:

 الف) بخش اول: مصوبه مورد اعتراض

  بند 29 کد 1204 – 0102004 تعرفه عوارض سال 1397 شهرداری اسلامشهر (عوارض کسری حد نصاب تفکیک): 

تبصره 1- همه املاکی که به استناد مواد 147 و 148 و غیره سند دریافت و عوارض تفکیک را به شهرداری پرداخت ننموده اند مشمول عوارض تفکیک و عوارض کسر از حدنصاب تفکیک می باشند.

تبصره3: املاکی که خارج از محدوده و داخل حریم شهر قرار دارد و فاقد طرح تفصیلی می باشند ولیکن در حریم احتمالی جاده و فضای سبز قرار دارند و از طریق مواد 147 و 148 و غیره سند دریافت داشته اند مشمول پرداخت عوارض مذکور می باشند.

تبصره6: چنانچه مالک یا مالکین به موجب رأی دادگاه یا مقررات ثبت اسناد تقاضای افراز ملکی را داشته باشند عوارض افراز به میزان عوارض تفکیک وصول خواهد شد.

 ب) دلایل اعتراض به مصوبه

 شوراهای اسلامی شهر اسلامشهر طی مصوباتی تحت عنوان (عوارض کسری حد نصاب تفکیک)، مبادرت به اخذ جواز به شهرداری­ جهت اخذ وجوهی غیرقانونی و غیر شرعی از شهروندان اسلامشهر می نماید. این در حالی است که با استناد به دلایل ذیل این مصوبه ها مغایر قوانین و مقررات می باشد:

  به دلایل ذیل اخذ عوارض کسری حدنصاب تفکیک غیرقانونی است:

  مطابق مواد 1 و 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، تهیه و تدوین و همچنین تصویب طرحهای تفصیلی بـه عهده کمیسیون مـاده 5 مقرر در همان قانون است. مطابق مـاده مذکور، هر گونه تغییر در طرح تفصیلیمی بایست بـه تصویب کمیسیون مـاده 5  ارجـاع و پس از تایید پیشنهاد تغییر طـرح تفصیلی، شهرداری بر اساس مصوبه کمیسیون به شهروندان پاسخگویی نماید. از جمله مواردی که در طرح تفصیلی نسبت به آن تعیین تکلیف می گردد، حد نصاب تفکیک املاک واقع در محدوده شهری است. همچنین مطابق ماده 7 قانون مارالذکر، شهرداری موظف به رعایت مفاد طرح تفصیلی بوده و حق تغییر در مفاد و یا مندرجات آن را ندارد. ملاحظه می گردد تصویب و تغییر حد نصاب تفکیک املاک به عهده کمیسیون ماده 5 بوده و شهرداری و یا شورای شهر هیچ گونه اختیاری در این باب ندارد. پر واضح است هنگامی که شورای شهر اختیاری در باب تغییر حد نصاب تفکیک نداشته باشد، اختیاری در وضع قاعده در مورد آن را نیز ندارد و این موضوع از شمول بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور خارج می باشد. لذا اخذ وجوهی تحت عنوان عوارض کسری حد نصاب تفکیک خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب است.

آراء ذیل از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز دلالت بر غیرقانونی بودن اخذ این نوع عوارض دارد:

 لازم به ذکر است به استناد تبصره 5 ماده 101 قانون شهرداریها، هر گونه تخلف در تفکیک غیر مجاز جرم تلقی اعلام شده است و تصویب اخذ عوارض بر اعمال مجرمانه، خلاف قانون و خارج از اختیارات قانونی و فاقد وجاهت قانونی است. چنان که ملاحظه گردید تعیین عوارض کسری حدنصاب تفکیک خلاف قانون است ولی قسمت 29از کد 1204 – 0102004 تعرفه عوارض سال 1397 شهرداری اسلامشهر برخلاف قانون و خارج از حدود اختیاراتدر خصوص (عوارض کسری حد نصاب تفکیک) مقرراتی را وضع نموده است.

 خلاصه

 چنان که گفته شد «اگر ملکی دارای سندشش دانگ باشد و این سند به استناد ماده 147 و یا 148 یا قانون تعیین تکلیف اخذ گردیده با وجود عدم پرداخت حق و حقوق شهرداری در هر متراژی که باشد شهرداری نسبت به حق السهم موضوع ماده 101 اصلاحی 28؍1؍1390 استحقاقی نخواهد داشت.» بنا به دلایل ذیل اخذ عوارض تفکیک از اراضی تفکیکی دارای سند 147 و 148 یا قانون تعیین تکلیف را که با وجود عدم رعایت مقررات و ضوابط شهری تفکیک شده­اند قانونی نیست: 

 1) اصل در مقام بیان بودن مواد 147 و 148 قانون ثبت همچنین قوانین تعیین تکلیف وضعیت ثبتی اراضی و ساختمانهای فاقد سند رسمی با وجود موخر التصویب بودن آن نسبت به ماده 101 اصلاحی شهرداری، دلالت بر عدم تکلیف استعلام جهت صدور سند در راستای تعیین تکلیف اراضی فاقد سند و عدم شمولیت ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری دارد. خصوصاً اینکه ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری مصوب فروردین 1390 می باشد اما قانون تعیین تکلیف مصوب آذر 1390 می باشد و در تصویب آن هیچ اشاره ای به لزوم رعایت قانون پیش گفته نشده است. در هر حال هنگام شک مستقر در امری باید متمسک به اصول کلی حقوقی شد که اصل در مقام بیان بودن در این خصوص راه گشاست. 

2) اصل تسلیط در هنگام دوران امر بین تعلق و عدم تعلق قدرالسهم شهرداری؛ می تواند به عنوان دلیلی اصولی راه گشای حل مسئله و قصور و کوتاهی قانونگذار در تبیین و تصریح موضوع باشد. لذا اخذ اراضی رایگان اشخاص مغایر با اصل 47 قانون اساسی و برخلاف اصل تسلیط و اعتبار مالکیت مشروع اشخاص است و این که این امر تحدید دایره اعمال حقوق مالکانه اشخاص و کاهش قلمرو آن بدون تمسک به حکم قانونگذار است و جواز قانونی نداشته و خلاف قانون است و اخـذ کردن وجهی غیر از آنچـه در قانون تصریح شده وجـاهت قانونی ندارد. در صورت عـدم تصریح به تملک رایگان هنگام شک مستقر در امری باید متمسک به اصول کلی حقوقی شد که اصل تسلیط در این خصوص راه گشاست.

 3) در کنار اصل در مقام بیان بودن قانون تعیین تکلیف وضعیت ثبتی اراضی و ساختمانهای فاقد سند رسمی و مواد 147 و 148 قانون ثبت و اصل تسلیط، اصل عدم زیاده و اصل برائت در اقل و اکثر استقلالی مستند به اصول مسلم حقوقی و ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 که دریافت هرگونه وجه یا مالی را منوط به تصریح قانونگذار نموده حکمفرماست در هر حال در هنگام شک و تردید اصل بر عدم تملک رایگان است. 

 4) تملک رایگان امری استثنایی و خلاف اصل است و نیاز به تصریح دارد و نمی توان با ملاک گیری از مقررات از مواد 101 و ضوابط شهری امر استثنایی را توسعه داد و تفسیر موسع نمود. امر استثنایی باید تفسیر محدود گردد این امر از اصول مسلم تفسیر قوانین است.

 5) نظر شورای نگهبان مبنی بر مغایرت با موازین شرعی به شماره 1831؍102؍96 جلسه مورخ 14؍4؍1396 و همچنین نامه شماره 42620؍30؍90 – 29؍3؍1390 قائم مقام دبیر شورای نگهبان در راستای موضوع مصوبه شماره 3106؍2؍ش- 18؍7؍1383 شورای اسلامی شهر مشهد، که در جلسه مورخ 25؍3؍1390 فقهای معظم شورای نگهبان که تملک رایگان هنگام تفکیک و افراز را خلاف موازین شرع اعلام نمود.

 6) تمسک به دلایل استحسانی از جمله رعایت حقوق شهری و ضوابط مربوطه تاب مقاومت در برابر مستندات و اصول تبیین شده فوق را ندارد. استحسان در نظام فقهی شیعه و حقوقی ایران جایگاهی ندارد.

 7) به نظر مقنن، رعایت ضوابط و مقررات شهرسازی و سایر موارد در این گونه املاک به عنوان یکی از موانع تنظیم سند مالکیت شرط نیست (اصل عدم شرطیت) و چون رعایت ضوابط و مقررات شهرسازی شرط نیست، لذا شهرداری نمی تواند به عنوان عوارض ابقای تقسیم زمینهای داخل محدوده یا عوارض تفکیک مبادرت به اخذ وجه به عنوان هزینه تفکیک نماید. تفسیر غایی از مقررات تعیین تکلیف اراضی نیز این گونه اقتضا دارد.

 8) رویه قضایی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز دلالت بر غیرقانونی بودن اخذ عوارض تفکیک از زمینهای دارای سند 147 و 148 قانون ثبت دارد: رأی شماره 621-13؍9؍1391 با موضوع: ابطال مصوبه شماره 3106؍2؍ش – 18؍7؍1383 شورای اسلامی شهر مشهد؛ رأی شماره 39-26؍1؍1392 با موضوع ابطال بندهای 1 و 2 مصوبه تعیین عوارض محلی سال 1389 شورای اسلامی شهر اردبیل مبنی بر دریافت عوارض ناشی از تفکیک از این حیث که شامل اراضی کمتر از 500 مترمربع می­شود؛ رأی شماره 198-20؍3؍1392 با موضوع: ابطال بند 5 از ماده 18 عوارض ابقای زمینهای داخل محدوده و بدون تفکیک قانونی مصوب سال 1389 شورای شهر اردبیل؛ رأی شماره 922-21؍9؍1396 با موضوع: ابطال تبصره های 2 و 6 بند 16 تعرفه عوارض محلی سال 1394 مصوب شورای اسلامی شهر بجنورد در نهایت به موجب نامه شماره 200؍175775؍234؍9000-6؍10؍1396 معاون حقوقی، پیشگیری و پژوهش دیوان عدالت اداری همچنین نامه قائم مقام وزیر در امور مجلس و هماهنگی استانها به استانداران به شماره 167945 مورخ 12؍10؍1396 صراحتاً به لازم الاتباع بودن آرای هیأت عمومی دیوان عدالت اداری اشاره شده تا نسبت به لغو و اصلاح مصوبات مشابه اقدام گردد. یکی از این مصادیق و عناوین اعلامی در ردیف 15 «عدم امکان مطالبه عوارض تفکیک و افراز و سرانه ها خارج از ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری» اختصاص دارد. لذا به منظور پیشگیری از این امـر تقاضای اعمال مـاده۹۲ قانون دیوان عدالت اداری سال 1392 که مقرر می­دارد: «چنانچه مصوبه ای در هیأت عمومی ابطال شود، رعایت مفاد رأی هیأت عمومی در مصوبات بعدی، الزامی است. هرگاه مراجع مربوط، مصوبه جدیدی مغایر رأی هیأت عمومی تصویب کنند، رئیس دیوان موضوع را خارج از نوبت بدون رعایت مفاد ماده (۸۳) این قانون و فقط با دعوت نماینده مرجع تصویب ‌کننده، در هیأت عمومی مطرح می نماید.» را از آن مقام دارم. بنا به مراتب و نظر به این که مصوبه شورای اسلامی شهر اسلامشهر در خصوص سرانه های مربوط به ماده 101 قانون شهرداری نسبت به اراضی دارای سند مالکیت در اسناد 147 و 148 و اسناد قبل از اجرایی شدن قانون عـوارض کسری حـد نصاب تفکیک با قانون به شرح تبیین شده مغایرت دارد و خارج از حدود اختیارات آن شورا می باشد، لذا مستنداً به مواد 13، بند 1 ماده 12، 88 و 92 قانون دیوان عدالت اداری سال 1392 استدعای ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر اسلامشهر و جلوگیری از اخذ عوارض غیرقانونی شهرداری اسلامشهر به مصادیق تبیین شده در ستون خواسته از زمان تصویب و خارج از نوبت را دارم. ” 

 متن تعرفه های مورد اعتراض به قرار زیر است:

 الف- بند 29 کد شماره 12040102004 شورای اسلامی شهر اسلامشهر در سال 1397:

” در اجرای تبصره (1) ماده (50) قانون مالیات بر ارزش افزوده ، عوارض پیشنهادی شهرداری جهت تصویب اعلام می گردد.

 ب- در اجرای تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده، عوارض پیشنهادی شهرداری جهت تصویب اعلام می گردد:

” تبصره1:کلیه املاکی که به استناد مواد 147 و 148 و غیره سند دریافت و عوارض تفکیک را به شهرداری پرداخت ننموده اند مشمول پرداخت عوارض تفکیک و عوارض کسر از حد نصاب تفکیک می باشند.

تبصره3:املاکی که خارج از محدوده و داخل حریم شهر قرار دارد و فاقد طرح تفصیلی می باشند ولیکن در حریم احتمالی جاده و فضای سبز و غیره قرار دارند و از طریق مواد 147 و 148 و غیره سند دریافت داشته اند مشمول پرداخت عوارض مذکور می باشند.

تبصره6:چنانچه مالک یا مالکین به موجب رأی دادگاه یا مقررات ثبت اسناد تقاضای افراز ملکی را داشته باشند عوارض افراز به میزان عوارض تفکیک وصول خواهد شد. ” 

 رسیدگی به پرونده از مصادیق حکم ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 تشخیص نشد.

 در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر اسلامشهر به موجب لایحه شماره 1433؍2؍5-12؍10؍1392 توضیح داده است که:

 ” 1- نظر به دادخواست تقدیمی مشخص می گردد که آقای امید محمدی به عنوان شاکی حقیقی دارنده شغل وکالت اقدام به تقدیم دادخواست بابت عوارض کسری حد نصاب تفکیک نموده در صورتی که ایشان ساکن کرج و به عنوان ذینفع شهروندان کرجی اختیار طرح دعوای مربوط به عوارضات و اقدامات استان کرج را داشته و هیچگونه سمت و ذینفعی جهت اعتراض به اقدامات شورای اسلامی شهر اسلامشهر را به دلیل ذینفع نبودن در پرداخت عوارض محلی اسلامشهر و مطلع نبودن از فلسفه وضع آن را نداشته و حتی در دادخواست تقدیمی محل سکونت را کرج اعلام نموده که مانحن فیه از محضر اعضای هیأت تقاضای رسیدگی به ایراد و رد دادخواست تقدیمی به استناد ماده 17 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری را دارد.

 2- نظر به دادخواست تقدیمی وکیل دلایل اعتراض به مصوبه را به این صورت عنوان نموده که تصویب و تغییر حد نصاب تفکیک املاک به عهده کمیسیون ماده 5 بوده و شهرداری و شورای شهر هیچ گونه اختیاری در این باب ندارد و اخذ چنین وجوهی را خلاف قانون اعلام نموده است که در پاسخ بایستی خاطر نشان ساخت برخلاف ادعای مطروحه این مرجع مطابق ضوابط و مقررات طرح تفصیلی مصوب 1393 مباردت به رعایت حد نصاب تفکیک املاک برای متقاضیان می نمایند که علاوه بر اینکه هیچگونه تغییری در مفاد و مندرجات طرح مذکور در خصوص حد نصاب تفکیک انجام داده نشده بلکه بررسی و تصویب چنین طرحی تفصیلی توسط کمیسیون ماده 5 شورای عالی معماری و شهرسازی صورت می پذیرد و با عنایت به اینکه در طرح تفصیلی ابلاغی سال 1393 مساحت حد نصاب تفکیک مشخص شده است که مطابق ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده صراحتاً مواردی که متفقاً هم زمان در کنار مالیات، عوارض هم برای انواع کالاهای وارداتی، تولیدی و همچنین خدمات ارائه شده که تکلیف مالیات و عوارض آنها معین شده است در ماده مذکور ممنوع اعلام شده است که در این خصوص هم علاوه بر اینکه هیچ گونه بحثی در مورد عوارض کسری حد نصاب تفکیک به میان نیامده و در واقع تکلیف آنها مشخص نشده است بلکه بر اساس تبصره 1ماده 50 قانون مذکور به وضوح شوراهای اسلامی شهر و بخش را جهت وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشد موظف نموده موارد را هر سال برای اجرا در سال بعد تصویب و اعلام نمایند و حتی بند 3 ماده 29 آیین نامه مالی شهرداریها به این امر صحه گذاشته است و از آنجا که مستند قانونی مصوبه مذکور بند 16 ماده 80 و ماده 85 قانون شوراها و بند 26 ماده 55 قانون شهرداریها تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده می باشد و در طرح تفصیلی مذکور مساحت حد نصاب تفکیک مشخص شده و به مساحت کسری به دلیل عدم رعایت ضوابط فنی و شهرسازی و با اختیارات حاصله از بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات شوراها و تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده نسبت به تنظیم عوارض حد نصاب تفکیک در تعرفه عوارض پیشنهادی به شورای اسلامی شهر اقدام شده است لذا هر گونه برقراری عوارض بر اساس قوانین و مقررات مارالذکر صورت گرفته و هیچ گونه اقدامی خارج از صلاحیت این مرجع انجام نشده تا خواستار ابطال چنین مصوباتی را داشته باشد چرا که وفق ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه که در قانون مذکور تکلیف مالیات و عوارض آنها معین شده لحاظ نمودن عوارض به درآمدهای ماخذ محاسبه مالیات توسط شورای شهر ممنوع اعلام شده است در صورتی که بابت این نوع عوارض هیچ گونه بحثی در قانون مالیاتهای مستقیم به میان نیامده تا چنین مصوباتی لغو و بی اثر گردد و با عنایت به اینکه این مرجع در حدود اختیارات خویش چنین مصوباتی را انشاء نموده اند لذا از محضر اعضای هیأت استدعای رد شکایت مطروحه را دارد.” 

 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1؍11؍1398 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

با توجه به اینکه در آراء متعدد هیات عمـومی دیوان عدالت اداری وضع عـوارض تفکیک عرصه اراضی و اعـیان ساختمانها و همچنین وضع عوارض برای کسری حد نصاب تفکیک در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال شده است و مطابق ماده 7 قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران شهرداری مکلف به اجرای مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران طبق ماده 2 می باشند. ( تبصره – در موارد ابهام و اشکال و اختلاف نظر در نحوه اجرای طرح های جامع و تفصیلی شهری موضـوع مـاده 5 مراتب در شـورای عالی شهرسازی مطرح و نظر شـورای عالی قطعی و لازم الاجرا خواهد بود. ) و در ضمن این یک امر عدمی است و خدماتی ارائه نمی شود، بنابراین ردیف 29 تبصره های 1 و 3 و 6 از تعرفه سال 1397 شهرداری اسلامشهر تحت عنوان عوارض کسری حد نصاب تفکیک براساس طرح تفصیلی مصوب، مصوب شورای اسلامی شهر اسلامشهر مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می شود./ 

 محمدکاظم بهرامی

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری